《國有土地上房屋征收與補償條例》釋義（二）

第三條 房屋征收與補償應當遵循決策民主、程序正當、結果公開的原則。

【釋義】 本條是關于房屋征收與補償工作的基本原則的規定。房屋征收與補償工作應當遵循以下三個方面的原則：

一、決策民主的原則

依法行政是依法治國的重要內容。《國務院關于加強法治政府建設的意見》(國發(2010]33號)明確，要加強行政決策程序建設，健全重大行政決策規則，推進行政決策的科學化、民主化、法治化。要堅持一切從實際出發，系統全面地掌握實際情況，深入分析決策對各方面的影響，認真權衡利弊得失。要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。作出重大決策前，要廣泛聽取、充分吸收各方面意見，意見采納情況及其理由要以適當形式反饋或者公布。完善重大決策聽證制度，擴大聽證范圍，規范聽證程序，聽證參加人要有廣泛的代表性，聽證意見要作為決策的重要參考。據此，條例的規定充分體現了決策民主原則，如在房屋征收與補償工作中，要求所有因公共利益需要，確需征收房屋的建設活動，應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建，應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃，并經本級人民代表大會審議通過。制定國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，應當廣泛征求社會公眾意見，經過科學論證。市、縣級人民政府應當就征收補償方案組織有關部門論證，并征求公眾意見。因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案等。這些規定，都是決策民主原則的具體體現。

二、程序正當的原則

程序正當就是要求政府要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避。如在房屋征收與補償工作中，賦予被征收人在征收補償方案制定與修改、房屋征收評估辦法的制定、房地產價格評估機構的選擇、補償方式的選擇等方面的知情權、參與權。同時，賦予被征收人在房屋征收決定、補償協議履行、補償決定等環節的行政救濟權和司法救濟權。所有這些規定都是為了讓有關各方能有機會在過程中表達訴求、發表意見，而程序正當是實現這一目的重要保障，也是做好群眾工作，順利推進工作的重要條件。

三、結果公開的原則

為了避免征收補償過程中的暗箱操作，做到公開透明、公平公正，以確保房屋征收與補償工作的順利開展，本條明確規定了結果公開的原則。按照該原則的要求，本條例規定了一系列具體的制度措施。例如，在房屋征收與補償工作中，要求征收補償方案應當公布，征收補償方案征求意見情況和根據公眾意見修改的情況應當公布，房屋征收決定應當公告，房屋的權屬等調查結果應當公布，補償決定應當公告，分戶補償情況應當公布，對征收補償費用管理和使用情況的審計結果應當公布等。這樣規定既有利于社會各界加強對政府征收與補償行為的監督，也有利于被征收人之間相互了解情況，防止不公平、不公正的現象發生，也是相信群眾、把工作交給群眾、接受群眾評判，真正走群眾路線的重要體現。

其實房屋征收與補償應當遵循的原則還有一個，就是公平補償。從立法用意來講，為了加重補償一定要公平的分量，立法時特意把它放到了第二條，公平補償與上述三個原則共同構成了一個整體，貫穿于房屋征收與補償的整個工作過程。

第四條 市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。

市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(以下稱房屋征收部門)組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。

市、縣級人民政府有關部門應當依照本條例的規定和本級人民政府規定的職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行。

【釋義】 本條是關于管理體制的規定。

本條的規定包括三層含義：一是房屋征收與補償的主體是市、縣級人民政府;二是房屋征收與補償工作由市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施;三是市、縣級人民政府有關部門應當按照職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行。

一、房屋征收與補償的主體是市、縣級人民政府。

這里的“市、縣級人民政府”是指：一是市級人民政府，主要包括除直轄市以外的設區的市、直轄市所轄區、自治州人民政府等;二是縣級人民政府，主要包括不設區的市、市轄區(直轄市所轄區除外)、縣、自治縣人民政府等。

按照原拆遷條例的規定，取得房屋拆許可證的建設單位是拆遷人，這是由當時的歷史條件所決定的。從近幾年的實踐看，由于拆遷進度與建設單位的經濟利益直接相關，容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。因此，本條例改變了以前由建設單位拆遷的做法，規定市、縣級人民政府是征收與補償的主體，由房屋征收部門組織實施房屋征收與補償工作。

按照本條例的規定，設區的市及其所轄區的人民政府都有房屋征收權。這兩級人民政府在征收權限劃分上，各自承擔什么樣的職責，原則上由設區的市人民政府確定。從有利于征收行為有效實施的角度出發，房屋征收權由區級人民政府行使較為適宜，這有利于強化屬地管理責任，在糾紛發生后，可以依法、及時、就地解決，在節約成本的同時，維護被征收人的合法權益。區級人民政府行使征收權的，設區的市人民政府應當明確市、區兩級人民政府在房屋征收權方面的職責分工，并切實履行好監督職責。

市、縣級人民政府的職責主要有：組織有關部門論證和公布征收補償方案，征求公眾意見(第十條);對征收補償方案的征求意見情況和修改情況進行公布，以及因舊城區改建需要征收房屋，多數人不同意情況下舉行聽證會(第十一條);對房屋征收進行社會穩定風險評估(第十二條);依法作出房屋征收決定并公布(第十三條);制定房屋征收的補助和獎勵辦法(第十七條);組織有關部門對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認證和處理(第二十四條);依法作出房屋征收補償決定(第二十六條)等。

二、市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施房屋征收補償工作。

房屋征收是政府行為，房屋征收與補償的主體應當是政府。房屋征收與以前的房屋拆遷不同，房屋征收決定、補償決定、申請人民法院強制執行都將以政府名義作出。鑒于我國對房地產實行屬地化管理原則，房屋征收與補償工作量大面廣，情況復雜，涉及被征收人的切身利益以及地方經濟發展和社會穩定，以地方人民政府設立或者確定一個專門的部門負責房屋征收補償工作為宜。同時，考慮到目前地方機構設置和職能分工不同，本條例規定市、縣級人民政府確定一個房屋征收部門具體負責房屋征收的組織實施工作。房屋征收部門的設置可以有以下兩種形式：一是市、縣級人民政府設立專門的房屋征收部門;二是在現有的部門(如房地產管理部門、建設主管部門)中，確定一個部門作為房屋征收部門。

設區的市所轄的區級人民政府行使征收權的，設區的市人民政府房屋征收部門應當加強對區級人民政府房屋征收部門的監督，特別是在征收計劃、法規政策、征收補償方案、補償資金使用等方面的監督。區級人民政府房屋征收部門可負責具體實施。

房屋征收部門的職責主要有：委托房屋征收實施單位承擔房屋征收與補償的具體工作，并對委托實施的房屋征收與補償行為負責監督(第五條);擬定征收補償方案，并報市、縣級人民政府(第十條);組織對征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況進行調查登記，并公布調查結果(第十五條);書面通知有關部門暫停辦理房屋征收范圍內的新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等相關手續(第十六條);與被征收人簽訂補償協議(第二十五條);與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議或者被征收房屋所有權人不明確的，報請作出決定的市、縣級人民政府作出補償決定(第二十六條);依法建立房屋征收補償檔案，并將分戶補償情況在房屋征收范圍內向被征收人公布(第二十九條)等。

三、地方人民政府有關部門在房屋征收補償工作中互相配合。

房屋征收是一個系統工程，涉及諸多方面的工作，需要政府相關部門的互相配合。例如，征收補償中的有關工作涉及發展改革、財政等綜合部門;土地使用權手續的辦理，涉及土地行政主管部門;暫停辦理相關手續，涉及規劃、建設、房地產以及工商、稅務等行政主管部門;文物古跡保護，涉及到文物行政主管部門;非住宅房屋認定，涉及工商、稅務等行政主管部門。政府有關部門應當依照本條例的規定和本級人民政府規定的職責分工，相互配合、相互協調，保障房屋征收工作的順利進行。

第五條 房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償的具體工作。房屋征收實施單位不得以營利為目的。

房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內實施的房屋征收與補償行為負責監督，并對其行為后果承擔法律責任。

【釋義】 本條是關于房屋征收實施單位的規定。

本條是針對房屋征收補償工作實際情況制定的，也是這些年來實踐經驗的總結，目的在于保障房屋征收補償工作按時完成。

從公開征求意見情況看，對房屋征收實施單位的意見主要集中在以下幾個方面：一是認為房屋征收部門可以委托其他單位從事征收補償與搬遷的具體工作，但是受委托單位應當是“具有管理公共事務職能的組織”，不能是營利性組織，并且對受委托單位應當進行嚴格的監管和限制。二是認為受委托單位不能是開發商、建設單位以及一切與該項目有利益關系的單位。三是認為房屋征收部門不能委托其他單位從事征收補償與搬遷的具體工作。根據征求意見情況，經認真研究，我們對房屋征收實施單位的有關規定作了進一步修改、完善。

一、房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位承擔房屋征收補償的具體工作。

按照原拆遷條例的規定，房屋拆遷主要由建設單位(拆遷人)委托拆遷單位從事房屋拆遷的具體工作。房屋征收是政府行為，房屋征收部門應當承擔實施工作，因此，與原拆遷條例不同，本條例禁止建設單位參與搬遷活動，明確營利性單位不能從事征收的具體工作。但同時也考慮到，房屋征收有大量的具體工作，房屋征收部門由于受編制、人員、設施設備、技術條件等限制，很難承擔大量的具體工作。因此，本條例規定了房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位承擔房屋征收與補償的具體工作。委托的事項一般包括：協助進行調查、登記，協助編制征收補償方案，協助進行房屋征收與補償政策的宣傳、解釋，就征收補償的具體問題與被征收人協商，協助組織征求意見、聽證、論證、公示以及組織對被征收房屋的拆除等。

對受委托的房屋征收實施單位，本條例明確規定不得以營利為目的。一般意義上，企業是從事生產、流通、服務等經濟活動，以生產或服務滿足社會需要，實行自主經營、獨立核算，依法設立的一種營利性組織。為了公共利益的需要，對被征收人的房屋實施征收，具有強制性。由以營利為目的的企業實施，可能會造成這些單位利用強制性，在房屋征收補償工作中謀取利潤最大化，克扣被征收人的補償費用，損害被征收人合法權益。因此，承擔房屋征收與補償工作的實施單位，應當是不以營利為目的的，其所需工作經費應當由政府財政予以保障。至于這個單位是否是事業性質的單位，考慮到目前正在推進事業單位改革，為了與國家事業單位改革的總體思路相一致，本條例未明確規定實施單位的性質，由各地根據實際需要確定。

二、房屋征收部門應當加強對房屋征收實施單位的管理。

房屋征收工作是一項政策性、群眾性很強的工作，從事征收工作的人員如果對有關政策法規生疏、對征收業務不熟悉，或者責任心不強，容易造成失誤或損失。一方面，房屋征收實施單位從事房屋征收業務的人員，應經過房屋征收部門的專業培訓和考核，能熟悉掌握與征收相關的法律、法規、政策以及其他業務知識等。另一方面，房屋征收部門應當加強對受委托的房屋征收實施單位的指導、監督和檢查，促使其掌握政策、熟悉業務、接受群眾監督、遵守職業道德、規范征收行為、減少矛盾糾紛，保護被征收人的合法權益。房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托權限范圍內實施的行為承擔責任。房屋征收部門應與房屋征收實施單位簽訂委托合同，明確委托權限和范圍以及雙方的權利義務，加強對受委托單位的監督。

第六條 上級人民政府應當加強對下級人民政府房屋征收與補償工作的監督。

國務院住房城鄉建設主管部門和省、自治區、直轄市人民政府住房城鄉建設主管部門應當會同同級財政、國土資源、發展改革等有關部門，加強對房屋征收與補償實施工作的指導。

【釋義】　本條是關于房屋征收與補償工作的層級監督和指導的規定。

加強對市、縣級人民政府房屋征收與補償工作的監督和對市、縣級人民政府工作部門房屋征收與補償實施工作的指導，有利于督促市、縣級人民政府及其工作部門依法行使職權、履行職責，確保本條例的正確實施，維護公共利益，保障被征收人的合法權益。

一、房屋征收與補償工作的層級監督。

根據本條例第四條第一款的規定，市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。因此，要規范房屋征收與補償活動，防止損害公共利益和被征收人合法權益的現象發生，首先必須重視和加強對市、縣級人民政府的監督。為此，除了加強權力機關的監督、政協的民主監督、司法機關依法進行的監督和社會輿論監督外，還應當充分重視和運用政府內部的層級監督。根據《憲法》第八十九條的規定，國務院有權改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令。根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條的規定，縣級以上的地方各級人民政府有權改變或者撤銷下級人民政府的不適當的決定、命令。這就為上級人民政府針對下級人民政府的具體行政行為實施監督提供了制度保障。據此，本條第一款明確規定，上級人民政府應當加強對下級人民政府房屋征收與補償工作的監督。從監督的形式看，該款規定的上級人民政府的層級監督，既包括主動進行的檢查、考核和個案監督，也包括依照本條例第七條規定對單位或者個人的舉報進行核實、處理，還包括對被征收人依照本條例第十四條、第二十六第三款規定提起的行政復議案件依法進行處理。從監督的結果看，上級人民政府發現市、縣級人民政府的房屋征收與補償行為違反本條例規定的，可以依照本條例第三十條的規定對有關工作人員責令改正、通報批評、依法給予行政處分，造成損失的，依法承擔賠償責任;必要時，也可以直接改變或者撤銷市、縣級人民政府作出的不適當的征收決定或者補償決定。對于依照本條例第十四條、第二十六第三款規定提起的行政復議案件，復議機關應當依照行政復議法等法律、行政法規的規定予以處理。

二、房屋征收與補償實施工作的業務指導。

根據本條例第四條第二款和第三款的規定，市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作;同時，市、縣級人民政府財政、國土資源、發展改革等有關部門依照本條例的規定和本級人民政府規定的職責分工，各負其責，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行。因此，規范房屋征收與補償活動，提高房屋征收與補償實施工作的質量和效能，有必要切實加強對市、縣級人民政府房屋征收部門以及財政、國土資源、發展改革等有關部門的業務指導。根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十六條的規定，省、自治區、直轄市人民政府工作部門依照法律、行政法規的規定受國務院主管部門的業務指導，自治州、縣、自治縣、市、市轄區人民政府工作部門依照法律、行政法規的規定受上級人民政府主管部門的業務指導。這就確立了國務院主管部門和省級人民政府主管部門對市、縣級人民政府工作部門實行歸口指導的原則。據此，本條第二款明確規定，國務院住房城鄉建設主管部門和省、自治區、直轄市人民政府住房城鄉建設主管部門應當會同同級財政、國土資源、發展改革等有關部門，加強對房屋征收與補償實施工作的指導。按照這一規定，國務院住房城鄉建設主管部門會同有關部門負責指導全國的房屋征收與補償實施工作，省級人民政府住房城鄉建設主管部門會同有關部門負責指導本省、自治區、直轄市的房屋征收與補償實施工作。承擔指導職責的主管部門應當全面了解管轄范圍內房屋征收與補償實施工作的情況，及時發現、協調解決有關問題，督促市、縣級人民政府房屋征收部門和其他有關部門依法行使職權、履行職責。